文/巩玉芳 陈诗慈 郑洁 沈良朵 浙江海洋大学计划财务处国有资产管理办公室
随着文教体制的逐步改革，我国教育经费总额呈现明显快速增长趋势。高校的预算管理模式作为高校日常财务管理的重要组成部分，已成为研究和提升高校财务状况与管理水平的重要课题之一。同时，社会经济的快速发展也推动了高校会计制度管理的改革进程。随着制度改革的深入，现有财务会计制度下的预算管理模式也应与时俱进、满足和适应新的形势和需求。
高校预算管理中存在的主要问题
由于受到会计制度历史遗留问题的影响，以及自主性缺乏、长效性不足、统筹性不够等问题，一直阻碍着高校预算管理水平的整体提升，主要体现在以下方面。
第一，意识淡薄,重视度不足。高校的预算编制通常是按年更替，其主要任务是保证高校一年内的正常运转，现阶段高校的预算管理制度还未能充分发挥其作为参与收支管理的依据作用，出现随机变动、任意修改等违规现象，使编制的预算形同虚设。虽然许多高校也规划了一定的财务目标，制定并实施了相应的财务预算管理制度与工作流程，但从编制预算到执行过程难以有效控制各项费用及合理支出，从而导致编制的预算目标和会计制度下的预算管理严重脱节。
第二，预算管理虚，资金管理散。在高校预算管理中，由于缺乏明确预算控制制度，使预算管理职能部门难以迅速应对执行过程中发生的诸多客观和主观因素的重要变化。拿具有预算管理体系的高校来说，虽然制度和规章有迹可循，但任意修改、论事而调、先斩后奏等情况时有发生，使预算管理流程缺乏必要的严肃性和统筹性，造成预算管理失控、资金流向混乱等严重后果。因此，预算管理受到事前监督不力、事中控制缺失、事后审计不严等各种问题的干扰，与会计制度中对高校预算管理大收大支的特点出入很大，既体现不出预算资金的全貌，也无助于考核预算管理的执行情况。
第三，预算编制的随意性和盲目性明显。高校在编制支出的预算时缺乏定量、详细的分析和科学的理论证明，因此无法真正根据收入确定支出。一些高校仍然采用大基数增长率的粗线测算法，使得总预算项目的安排与会计相关科目的联系缺乏合理性，不符合国家财政部门对预算编制规章中的要求。因此，需要进一步提高预算管理中相关项目信息的准确性和规范性。另外，高校在预算下达后，不重视对资金使用情况的监管、跟踪和考核的管理，对所属学院(部门)整体预算的执行情况和解决方案的开支做不到“心中有数”，盲目跟风、乱用资金的问题严重，总预算和编制的计划相背离现象比较突出。在实际预算使用过程中，总体预算编制和审计过程更为复杂，通常出现预算审计在前，预算编制在后的现象，形成一段时期的预算处于“真空状态”，对年度资本预算的回收造成影响，也给执行带来一定影响。
第四，缺乏完整的预算控制网络。当前一些高校预算管理缺乏相对完整的预算控制网络，通常是总体预算控制较好，而其收入的总体预算执行不力;基本费用的总体预算控制很强，但是固定资产采购和总预算控制又往往不够规范。这就使得财务预算制度经常失衡，不能充分发挥预算管理模式的整体效果，预算和管理工作尚未进一步标准化。从高校基本建设预算资金的整体运作来看，预算总收支情况还缺乏比较完整、统一、规范的前期计划和控制体系，使管理混乱、资金挪用、以“借新还旧”来维持学校的正常运转等现象频发，导致缺乏支付能力以及资金流量的不平衡。
加强高校预算管理的对策
高校在编制年度总预算时，应当及时组织财务部门、学校教育管理部门和其他相关业务部门学习总体预算文件的精神和要求，认真解读预算编制及预算管理的重要精神和具体内容，同时在以下方面有针性地加强预算管理工作。
第一，加强组织领导，重视预算管理。高校的领导层面要高度重视预算管理中规章制度的执行统一，提出严格管控要求，建立包含统一口号、标准、流程的预算管理目标，确保总体预算管理的质量，实现高校预算管理的合法化、规范化。根据目前的实际情况，有必要逐步建立高校(部门)整体预算和管理制度的体系，认真建立内外部预算管理模式，全面提升整体预算管理的水平和能力。对总体预算收支范围的控制、编制程序的严肃性、统一编制的遵循法则和常用方法、实施以及调整总体预算的具体内容、主要职责和所有权限的基本常识、法律规定等做出明确的要求，提升预算管理的整体实施效果。
第二，预算编制实行零基预算。零基预算是在零基础上编制总体计划和预算的方法。在编制总体预算时，只考虑新的基本费用项目和附加费用金额，并在总预算期间，逐一审查支出的内容、主题和基本支出标准，以便在资源相对平衡的情况下编制系统成本的总预算。零基预算可以帮助在具体执行中实现重启，避免历史遗留问题带来的不良影响，实际检验能够实现学校总体目标项目的价值和意义，以达到理想效果。同时考虑预算中各种影响因素等事项的优先顺序，按照轻重缓急原则，安排资金和资源的合理分配，并将总预算编制制度制定成具体项目。对于亏损项目，应建立新的项目库，根据需要进行分类，逐级进行对系所负责的主要目标和经费项目进行分解和多次沟通，形成总体预算编制的初稿报请上级正式批准。形成正式预算，并督导各级管理部门严格按章执行(具体见图1，各高校根据自身情况进行调整)
第三，强化管理，严控支出。一是严格规范各项权限审批程序的流程，为使用本校年度全部办学经费的核定标准及财务总预算或财务收支计划中的金额打好坚实基础。在特殊情况下，资金应按规定报总预算调整，经正式批准后按规定执行。学校领导应按规定的权限和程序对资金申请进行例行审核，每次资金报送申请由相关负责人负责，并对申请项内容的真实性、合法性进行审查;申请部门应对其科学合理性、信息完整性、以及资金使用进展负责;要严格按照审批依据，保证提供的原始支付凭证、资金使用明细、资金运作方式等与预算的初衷保持高度统一。二是充分调动二级单位确定财务管理的主动性，全面落实资金标准、控制日常支出管理、实行严格的监控和监管，并依据资金运用标准，提升高校会计制度视角下的预算管理模式，引导和调动二级单位的参与，自觉管理好预算编制内的资金使用流向。此外，应对各部门预算资金的使用情况进行常态化监控，并随时将资金使用余额提供给各部门领导，使预算使用过程一目了然(具体见图2，各高校根据自身情况进行调整)。
第四，加强绩效考核,提高预算管理水平。绩效考核是对预算支出的效果和影响进行评价，并跟踪支出的方向，取得良好效果的方式。基于深入判断分析和定性考核的预算支出管理模式，绩效考核应建立在科学的理论基础上，更加合理、连续、有效地进行评价，建立具体标准和核心系统评估体系，确定绩效考核部门的职能和权限，协助制定资金预算计划，并进行决策和日常管理，监督绩效考核内容向着规范化、法制化方向发展。此外，绩效考核的评价结果应从经济和社会效益及项目投资等多方面进行综合评价。同时，绩效指标的设置应遵循短期目标与长期目标、固定方法和判断方法相结合的原则。对于较大项目、重点支出和合同资金等预算来说，应制定相同的最终评估指标和具体的评估标准，并实施跟踪责任制，建立评估机制。
考核的内容是判定整体预算中各项活动和支出项的真实性、合法性和有效性的重要依据，应与绩效评估体系有机结合在一起，并采取激励措施用于实现具有良好考核指标的预算管理模型。此外，还应建立对相关人员责任和义务的奖惩制度，并严格追究整体预算管理过程中因失责、失误、失德、失规、失良、失力、失职等造成的损失，追究其相应的法律责任(具体见图3，各高校根据自身情况进行调整)。
综上所述，面对预算管理中存在的诸多问题，在最新的会计制度视角下，高校应据此加强整体预算管理模式的进一步研究，严格要求预算制度、规划、编制、监管、执行、问责等总体管理的过程，以实现经费预算的科学管理和最终预算管理研究的成果，保障高校会计制度的有序实施及预算管理模式研究的进一步发展。
